长沙市绩效考核制度定位和模式构建

时间:2015-06-19 00:00:00  来源:  作者:

    事业兴衰,关键在人,关键在干部。干部考核管理机制创新,是行政体制改革和管理创新的重要内容。过去,“考干部的尺子不少,但真正权威、科学、管用的不多。”制度存在的价值,取决于这个制度的定位和执行,即抓住了什么问题和能够解决好什么问题。绩效考核制度体系是制度方法的重新组合,创新手段的优化集成。长沙市认真贯彻中央关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的精神,以班子及其成员考核为重点,以“考绩”为核心,以“治懒治庸”为导向,以“定性定量、官评民评、当上当下”三个结合为特征,建立“正确的导向机制、客观的评价机制、有效的激励机制、严格的约束机制”,确保“考实”、“考准”、“管用”,使考核管理真正成为科学发展的“指挥棒”、干部评价的“测量仪”、执政为民的“风向标”。
 
 
◆长沙绩效考核制度体系
   长沙市以《党政领导班子和领导干部绩效考核管理办法》、《市直单位领导班子及成员绩效考核管理实施细则》、《区县(市)领导班子及成员绩效考核管理实施细则》(一个《办法》两个《细则》)为基本框架,不断探索完善适应经济社会发展要求和干部管理规律的绩效考核管理制度体系,进一步促进了考核规则制度化,考核职能法定化,考核工作常态化。“一个《办法》两个《细则》”从考核对象、考核内容、考核程序、考核规则、结果运用等关键环节,对绩效考核管理作出了明确规定性要求。主要内容包括:绩效考核适用范围、领导班子及其成员绩效构成和定等、工作目标制定步骤及考核计分办法、社会公认评估构成及计分办法、考核实施工作步骤、甄别考察程序、考核结果运用、考核纪律监督等。《办法》、《细则》自2007年试行以来,在保持相对稳定的同时,通过实践探索,逐年以领导小组《会议纪要》等形式进行补充改进。2010年,市委、市政府在三年绩效考核实践的基础上,认真梳理总结考核操作中的成功做法,比较吸取了外地考核管理的先进经验,对试行文件进行了正式修订,出台了正式的绩效考核管理规范性文件,使绩效考核制度模式基本固定下来,保障了绩效考核管理的顺利实施,有效实施。
 
◆考核对象范围
    长沙市绩效考核适用于市管正县级以上党政领导班子及其成员,同时适用于以省直部门为主、市政府协助管理的单位领导班子。其中,区县(市)考核其四大家班子及成员,法院院长、检察院检察长以及工业园区市管领导班子成员;省直部门为主、市政府协管的单位只考核其领导班子,不对其班子成员个人进行考核。各被考核单位非班子成员的市管干部,按年度考核规定和全员绩效考核要求考核,不纳入全市绩效考核管理。市人大各专门委员会、市人大常委会各委办室、市政协各委办室领导班子及其成员的绩效考核,委托市人大、市政协党组参照市绩效考核管理办法组织实施。副县级行政事业单位领导班子及其市管领导干部的绩效考核,委托主管部门党委(党组)参照组织实施。各民主党派机关,因政治上属参政党,按干部管理权限和公务员年度考核要求进行,不纳入全市绩效考核管理。
 
◆考核对象分类
     长沙绩效考核管理对象包括100多个班子、近1000名领导干部。各单位工作性质、职能差异较大,确保单位之间的可比性,合理分类是基本前提。长沙市按职能相近、相对可比、便于管理的原则,综合考虑各被考核单位的工作性质、职能特点、机构规模、行政级别、管理习惯等,将区县(市)分为城区和县市两类,市直部门分为经济管理、执法监督、社会发展、党群政务四类进行考核。如经济管理类的20个单位都是市委、市政府农工商各口、国家级园区,以及其他经济宏观管理、要素服务职能单位,合理分类,同类可比,增强了单位之间的可比性。
 
◆“人、绩、事、责”的逻辑关联
   “绩”为核心。长沙市强力引入“绩效”理念,参照岗位职责,把“绩”作为班子和干部考核管理的重要维度,集中考核班子和干部履职状态、履职成效。履职状态,包括思想品德、知识水平、业务能力、工作态度、勤勉程度、廉政情况等;履职成效,是指在履行职能或岗位职责过程及取得的结果中,符合预期要求的客观业绩成果和主观行为标准的综合表现。通过考核,进一步促进班子和干部忠诚履职、依法履职、有效履职。
  “人以绩论、绩由事考、事从责定”。“人以绩论”指对人的评价必须与其岗位履职情况相结合,依据履职情况的差别体现对人的差异性评价;“绩由事考”指对绩效的评价必须与具体的指标任务相联系,以特定的定量测评和定性分析结果为依据;“事从责定”指考核指标任务设置必须立足于岗位职能、工作职责,具有法定性、指向性、规范性。通过由“考事”入手,从“对事”的量化考核到“对人”的量化考评,综合分析定等,体现了长沙绩效考核的内在逻辑关系。
   “考事”有体系、有目标,“考人”有对照、有比较。通过拟制工作目标,将每个领导班子、领导干部的核心职能职责和年度工作任务具体化、指标化,评价体系更为健全,标准更为明晰。以“绩”为标杆,为核心,才能打通考事、考人相隔离的状态,形成对人、对事的综合考核、客观评价。
 
◆领导班子绩效构成“三大模块”
    长沙市将班子绩效划分为“工作目标”、“社会公认评估”和“自身建设(党的建设)”三大模块,分别占55%、30%、15%的权重。其中工作目标是行政业绩指标,由市绩效办牵头对全市总目标任务进行分解、职能部门对全市性重点业务指标进行分解,酌情赋分,一年一定,落实到每个班子成员;社会公认评估通过民意调查,对班子工作实绩、工作作风、服务质量、社会形象等方面作出评价,分“满意、基本满意、较满意、不满意、不了解”五个评价层次,分别对应不同系数,折算后计入班子绩效总分;自身建设(党的建设)包括政治性指标、能力指标、态度指标、行为规范指标和否决性指标等保障性指标,由相关责任单位进行日常监督和信息收集,年底市绩效办以事实为依据,按分值权重和扣分标准计算汇总。长沙绩效考核实施以来,班子绩效的基本模块保持稳定,权重有所调整。如早期考虑到各类别单位的职能侧重和与群众的关联度不同,实行差异化权重设置:市直单位中经济类工作目标所占绩效比重最高,为65%,社会评估比重最低,为20%,执法类工作目标占比最低,为50%,社会评估最高,为35%;区县(市)早期工作目标(含党的建设)占80%、社会评估权重占比20%。为简化考核操作,突出“民评”权威,2010年对各类别单位的绩效构成占比进行了优化统一。“三大模块”的内容设置、权重优化充分体现了“以绩为主”、“阳光考核”和统筹兼顾的原则。
 
◆领导干部绩效构成
    长沙市以绩效为核心,由“考事”入手,从“对事”的量化考核到“对人”的量化考评,通过上级评价、下级测评、考核组评价等多元维度,构建全方位的干部绩效考察维度。其中,设置分管(联系)市领导评价和正职对副职评价维度,体现了行政层级管理的原则。为合理体现考核差异,优化绩效构成,自2010年起,增设考察情况综合评价维度,突出了考察组对班子成员的定性分析评价。市直单位领导班子正职绩效构成为:履行岗位职责(45%)、分管(联系)市领导评价(10%)、民主测评(30%)、考察情况综合评价(15%);区县(市)领导班子正职绩效构成为:履行岗位职责(55%)、民主测评(30%)、考察情况综合评价(15%)。所有副职均按履行岗位职责(35%)、正职评价(20%)、民主测评(30%)、考察情况综合评价(15%)四个维度考核。干部个人履职情况得分直接由所在班子绩效得分折算。
 
◆考核结果综合定等
    在合理分类的基础上,按领导班子、班子正职和班子副职三个层次进行考核,实现了相对比较、同类可比,班子和干部绩效的区别度进一步明晰。
区县(市)分为城区和县市两类,根据绩效考核得分高低排出名次;市直单位班子分四个类别原则按15%、80%、5%的比例,根据在本类别中绩效考核得分高低,评定为一、二、三等。
市直领导班子成员分为一、二、三、四等,分别对应年度考核优秀、称职、基本称职、不称职。其确定原则和办法为:一是按类别分层次。按四个类别分正职、副职两个层次,正职在本类别中比较,副职在本单位中比较。二是按比例按分数。正职按50%的比例,根据在本类别个人绩效得分高低确定一等对象,副职按一等班子25%、二等班子15%的比例(含正职评优名额),根据在本单位绩效得分高低确定一等对象,三等班子原则上不评一等班子成员。三是甄别综合定等。领导班子成员中三、四等对象的确定,先按本类别综合得分后5%、民主测评得分后2%等有关甄别考察对象确定规则,确定考察对象范围,经甄别考察对存在明显问题的,根据情节轻重确定为三、四等,其余对象均为二等。
    区县(市)领导班子成员原则上以本区县为单位按比例按分数综合确定。其中党政正职根据考核情况,与省委组织部沟通衔接,综合评议确定等次;人大、政协两个正职中得分靠前的为一等;其他副职分党委、政府、人大、政协、园区等,根据评优名额和得分高低,确定一等对象;三、四等参照市直相应规则确定。
    长沙市目前将市委常委担任主要领导的单位纳入党群政务类考核。但常委单位和其他单位在同一类别中考核,可比性不强,不利于调动其他单位的积极性。从2010年开始,为避免一等班子过度集中在常委单位,经充分调研酝酿,明确“党群政务部门中市委常委担任主要负责人的班子,绩效得分排前15%的评为一等,其他单位再按其单位数的15%评定一等”,即规定常委单位经考核进入一等的不占本类别一等比例名额,进一步激发了其他单位创先争优的积极性。
    两个国家级开发区领导班子列入经济管理类考核。同时,为增加考核竞争性,规定长沙高新技术产业开发区和长沙经济技术开发区,根据得分高低及经济管理部门一等班子的评定条件,最多评一个一等班子。区县(市)正县级园区领导班子成员和副县级园区党政正职纳入区县(市)班子成员考核范围,参照区县(市)副职考核。
 
◆量化比较与定性评价
   “量化比较”、“定性评价”是长沙绩效考核管理的基本原则和重要方法。首先,量化考核是基础。没有量化就没有约束。长沙绩效考核通过大量的系数、定比,强调对考核结果实现量化,无论是定性指标、定量指标还是自身建设考核、社会评估、民主测评结果,都可以以量化的数据进行有效衡量,这是考核比较的数量基础和区别依据。其次,相对比较是前提。即在结果量化同类可比的基础上,明确这种比较是相对的,即任何一个存在可比性的考核对象群体中,都可以运用这一原则实现相对比较,合理体现区别度。比较的结果不一定绝对科学,但一定是最接近客观实际的。第三,定性评价是关键。按照从定性到定量、从定量再到定性的思路,坚持定量基础上的定性分析,引入对排名靠后干部的甄别考察,实现考核定等的“硬比例”到结果评价的“软着陆”,增强了考核评价的客观性。考核结果在层次上、内涵上更加丰富,既有定量的数字依据、绩效得分排名,也有对领导班子和领导干部绩效水平相对合理的评价,还有对班子和干部履职成效、工作状态、评估测评结果和存在的苗头性、倾向性问题相对科学的定性分析。
 
◆组织主体职能化
    国内现有绩效考核管理模式,一般只考到区县(市)和政府部门,甚至只考区县市和经济、执法、社会发展部门,管理幅度和层次均比较简单。考核组织方面,作风建设型的多归口市直机关工委、效能建设型多归口纪委(监察局),目标管理型多归口“两办”、人事局,年度考核型的归口于组织部门。绩效考核管理是政治性、综合性、专业化都很强的工作,更需要专人专责,有专业化的执行团队。长沙将绩效考核职能归位于组织部门,考核实施机构归口组织部门管理,拓展了组织部门的核心职能,形成了组织部“党的建设”、“干部管理”、“绩效考核”和“人才工作”“四位一体”的职能格局,从组织上保证了考核管理不再是一项临时性中心工作,而是常态化的“法定”工作。长沙市经过探索实践,总结出一套行之有效的考核管理组织方法,市绩效办在领导小组统一领导下,协调纪检、人事、统计、财政、发改等职能部门,实现了考人、考绩、考廉“三考合一”,较好地发挥了考核管理组织主体的作用,实现了以业务的专精、职能的专门,保障考核的专业
 
◆评价主体多元化
    考核评价主体的问题,是“谁来评”的问题。以前年终目标考核,工作干得好不好,基本上上级说了算。长沙市创新考核机制,积极向“民评官”转变,向多元评价转变。在完善组织评价的同时,引入体制外的评价维度,无论是对班子还是对个人,都实现了评价主体的多元化:对班子的社会评估中,服务对象、机关干部(下级组织)、同级部门、市领导成为“法定”的绩效评估主体,其中服务对象包括党代表、人大代表、政协委员、党政机关工作人员、基层单位负责人、企业负责人、媒体记者及居(村)民等不同群体,占60%-65%的权重;对领导干部个人的评价中,正职和分管市领导通过要素评估、百分制评分,市领导、班子成员、单位干部职工和下级组织负责人通过民主测评,考核组通过考察情况综合评价,针对不同的考核对象进行多维度评价,各占一定权重。同时,按照班子绩效社会评估占30%、个人绩效民主测评占30%的权重,把群众评价实质性地进入到领导班子和干部的“成绩单”,从制度上保障了群众评价权的落实。各类评价主体都依照考核规则独立进行评价,结果互为修正,每个评价主体都可能对考核结果发生影响,但都无法左右或决定最终评价结果。正因为严格执行了多元化的评价维度,改变了上级评价为主、体制内评价为主的传统考核各级,有效引导了各级班子和干部变“对上负责”为“对下负责”。
 
◆“三结合”的制度特色
   “定量”与“定性”相结合。评班子、考干部,关键在于可比性、可考性。长沙按照从定性到定量、从定量到定性的思路,在标准体系的制定上强化可考性,在指标权重赋分上强化可比性,在目标考核评价时强调客观性,不强制性地追求指标全盘量化。在考核过程和结果运用上,既有定量,也有定性,量化结果中有定性分析,定性评价中有定量依据,增强了评价的准确性和客观性。
   “官评”与“民评”相结合。只有坚持绩由民所考,才能保证权为民所用。长沙市实行“开卷”考核,多元评价,将领导干部置于有较强关联度和知情度的服务对象以及上级、同级、下级的多维度评价之中,以大量的随机抽样确保民意的真实性;评估工作由专业调查机构实施,以第三方的独立性、中立性来保证调查的有效性和公正性;同时,把群众评价实质性地进入到领导班子和干部的“成绩单”,从制度层面上保障了群众评价权的落实。通过“360度”评价,实现了由单向评价向多维评价、封闭考核向开放考核的转变。
   “当上”与“当下”相结合。长沙市非常明确地将制度定位在整肃吏治、治懒治庸的高度,通过将考核结果与领导干部的使用、奖励、荣誉相挂钩,让不胜任、不适应、履职能力弱的干部受到约束。确立“相对比较”原则,按得分分类别排名,按原则性指导比例定等,在同一职级或同一班子中,绩效谁大谁小就有了一个具体标准,能力谁强谁弱就有一种客观依据,干部谁上谁下就有了一条刚性要求。对绩效考核长期优秀的,在干部提拔任用时优先考虑,对虽没有“硬伤”、但不在状态、平庸无为的干部,评为三等,按有关程序予以诫勉,或调整、免职、责令辞职。